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医院人事管理观点

现代公立医院管理制度探索

  摘要建立现代公立医院管理制度是我国公立医院改革的核心内容,是解决人民群众看病就医现实问题的重要保证,是建设健康中国的重大战略举措。本文从总体要求、改革政府治理医院制度、规范医院内部管理制度、创新医院服务社会制度、强化组织领导五个方面进行了阐述,以促进现代公立医院管理制度的建立。

      关键词现代公立医院管理制度;医院内部管理制度;政府治理

      医院制度以公立医院为主体的医疗卫生体系,为维护和提高我国人民群众健康水平、保障社会经济发展作出了重要贡献。改革开放以来,公立医院建设发展取得了长足进展,综合服务能力显著提升,运行质量和效益日益提高,但在发展中仍存在体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题,迫切需要通过体制机制改革创新,逐步加以解决。建立现代公立医院管理制度是我国公立医院改革的核心内容,是解决人民群众看病就医现实问题的重要保证,是建设健康中国的重大战略举措。为加强对建立现代公立医院管理制度的指导,现提出如下意见。

      1总体要求

       1.1指导思想

        高举中国特色社会主义伟大旗帜,认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,按照党中央、国务院决策部署,坚持公立医院的公益性方向,加强和改进党对公立医院的领导,以提高公立医院运行质量和效益、增强综合服务能力为中心,建立适应社会主义市场经济特点,管办分开、治理有序、产权清晰、权责明确、管理科学、服务高效的现代公立医院管理制度,推动公立医院健康持续科学发展,为建设健康中国作出积极贡献。

       1.2主要目标

        2020年,构建起职能科学、权责统一、权威高效、结构优化的政府治理医院体系,完善符合行业特点、相互配套衔接、监管有力有效、促进医患和谐的政策机制,建成政治导向鲜明、时代特征浓郁、创新意识强烈、医德医风优良的社会主义医院文化,形成布局科学合理、地域城乡均衡、资源优化配置、质量内涵发展、自主创新驱动的发展格局,使公立医院成为经营自主灵活、依法规范运行、创新驱动发展的社会责任主体、市场运营主体、科技创新主体和文化建设主体,造就一大批德才兼备、善于管理、充满活力、勇于创新的公立医院管理者,培养一大批医德高尚、技术精湛、创新能力强、取得标志性和引领性医学成果的研究型人才,催生一大批具有国际领先水平的医学科技成果,培育一大批运营效益好、社会责任度高、具有国际影响力的世界一流研究型医院,高质量高效益地满足我国人民群众的健康需求。

       1.3基本原则

         1.3.1坚持人民中心、宗旨至上这是中国特色社会主义医院管理制度的核心特征。必须坚持人民主体、全民共享、群众参与,以全心全意为人民服务为根本宗旨,以人民群众是否满意为根本标准,以满足广大人民群众日益发展的健康需求为根本追求,维护和保障人民群众合法的健康权益以及合理、安全、方便就医的基本权利,增强人民群众医疗服务的获得感,使人民群众积极理解、支持建立现代公立医院管理制度。1.3.2坚持党管全局、国家主导这是建立现代公立医院管理制度的政治保证。牢固确立党和国家在建立现代公立医院管理制度中的主导地位,发挥各级党委总揽全局、协调各方的作用,综合运用规划引导、体制创新、政策扶持、法治保障等手段,加强各领域、各部门、各层级的统筹协调,调动政府、社会、医院、医院管理者、医务人员和广大人民群众的积极性、主动性、创造性,最大程度地凝聚建立现代公立医院管理制度的合力。1.3.3坚持公平优先、提高效率以公平为前提,以效率为基础;以公平为目的,以效率为手段。坚持人人拥有平等的健康权利,全体公民共同享有初级卫生保健和基本医疗服务,努力做到患者就医的机会公平、过程公平、结果公平。完善医疗服务市场体系,正确处理好政府、市场与医院的关系,制定公平竞争规则,促进各种所有制医院平等有序竞争,形成优胜劣汰的良好机制,不断提高医疗服务效率。1.3.4坚持深化改革、攻坚克难建立现代公立医院管理制度是一场复杂的改革攻坚战,要敢于啃硬骨头,敢于向积存多年的顽症固疾开刀。必须打破思维定势和利益藩篱,着力解决制约公立医院创新发展的现实问题,不断推进理论创新、制度创新、科技创新和文化创新,建立健全能充分解放、发展和提升医疗服务能力的组织管理体系、工作运行体系和政策制度体系。1.3.5坚持积极稳妥、综合施策注重试点探索、循序渐进、因地制宜、因时制宜。抓住主要矛盾和重点问题,把管办分开、产权明晰放在更加突出的位置,既巩固以往的改革成果,又着力破解重大难题,条件成熟、形成共识的就先推进,能改的先改起来。进一步统筹推进医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品供应、监管体制综合改革,做到“蹄疾步稳”,不断深化现代公立医院管理制度建设。1.3.6坚持厉行法治、依法管理突出立法先行,加快医疗卫生事业相关法规制度的废、改、立工作,完善以医疗法为核心的中国特色社会主义医疗管理法律体系,以法律的形式明确公民在医疗服务方面享有的基本权利,对各级政府、医疗机构、医务人员和卫生行政机关的行为职责、功能定位、权利义务、标准资质、奖励惩治等科学规范,真正做到有法可依、执法必严、违法必究。

      2改革政府治理医院制度

       2.1改革公立医院宏观管理机制

        公立医院建设要纳入国家中长期发展规划统一调控。国家每年定期发布公立医院发展指导规划,对公立医院的数量、布局、规模和结构以及大型医疗设备配备标准进行战略指导和宏观调控。各级地方政府要将社区医院、康复中心、老年护理中心等列入政府经济社会发展总体规划。对综合性医院、大型医院以及事关人民群众切身利益的专科医院,比如精神病医院、儿科医院、妇科医院、传染病医院等,由国家卫计委统一审批,其他医院酌情由省、市、自治区审批,社区医院由县一级卫生主管部门审批,防止无序任意建设。

       2.2分类推进公立医院改革发展

        根据公立医院的战略定位和发展目标,结合不同医院在医疗服务体系中的作用、现状和需求,将公立医院分为研究型、临床型和全科型3类,明确各类医院建设标准。研究型医院主要功能为疑难危重病诊治基地、医疗科技创新基地和研究型人才培训基地,接收来自基层医院的转诊患者;临床型医院主要负责对常见性、多发性、地方性疾病进行高质量诊治,接收基层医院的转诊患者;全科型医院主要是基层、社区、乡镇医院,主要负责基层宣教、预防保健、初级检诊,对诊断明确的慢病、常见病以及急诊进行诊治,并向上级医院转诊。建立以公益性为导向的考核评价机制,通过界定功能、划分类别,实行分类改革、分类发展、分类监管、分类考核,提高改革的针对性、监管的有效性和考核评价的科学性,促进公立医院经济效益和社会效益有机统一。各地区可结合实际划分并动态调整本地区公立医院功能类别。

       2.3推行公立医院政资分开

        将政府国有卫生资产所有者职能与卫生资产管理者职能分开,科学界定国有卫生资产出资人监管的边界,建立监管权利清单和责任清单,实现以管医院为主向管资本为主的转变。卫生行政部门彻底剥离医院的具体运营管理,主要从事标准制定、政策调控和行业监管,组织对医院服务质量、价格和安全的监督检查。

       2.4明确国有卫生资本运营主体

        各级政府可试行组建医院管理集团,代表政府管理公立医院国有资产,履行出资人职责,通过开展投资融资、医院重组、优化布局、股权运作、有序进退,实现保值增值。在国有资产管理机构和卫生行政部门监管下,打破地域分割、行政分立和层级隔离的体制性障碍,对辖区内各类医疗机构的全部资本行使股东职责,进行人员统管、平台同建、资源共享,带动县级以下医院可持续发展,落实分级诊疗。引入市场竞争机制,鼓励多家医院管理集团的医院在同一地区同时运营,防止过度竞争与垄断。

       2.5突出公立医院国有资产社会效益监管

        组建国有卫生资产专职管理机构,建立符合卫生资本功能定位和医疗行业特点的综合考核体系,突出社会效益指标,重点考核评估卫生资本在预防、医疗、保健、康复、心理等健康服务中的综合效益。同时对资产的使用、处置和监督进行一元化管理。建立科学的卫生资产转制评估细则和指标体系,完善公立医院设施设备补充更新、使用、折旧和报废等管理办法,促进国有卫生资产保值增值。

       2.6支持和引导社会资本进入公立医院

        探索以合作、托管、重组等方式引进社会资本推进公立医院改制,实现股权多元化,大力推动公立医院管理集团改制上市。根据不同医院的功能定位逐步调整国有股权比例,形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。完善社会资本进入公立医院的投融资、财税、价格、产业扶持等方面的鼓励政策,保证社会资本在公立医院中的合法权益。

       2.7推行公立医院职业经理人制度

        实行内部培养和外部引进相结合,畅通现有医院管理者与职业经理人身份转换通道,董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人,突出专业化管理能力,合理增加市场化选聘比例,加快建立退出机制。推行医院管理层成员任期制和契约化管理,明确责任、权利、义务,严格任期管理和目标考核。推行医院领导和科室主任的资质公示和个人职业信誉公开披露制。

       2.8建立公立医院管理人员分类分层管理制度

        坚持党管干部原则,并与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合,不断创新有效实现形式。上级党组织和国有资产监管机构按照管理权限加强对公立医院领导人员的管理,广开推荐渠道,依规考察提名,严格履行选用程序。根据不同医院类别和层级,实行选任制、委任制、聘任制等不同选人、用人方式。

       2.9完善公立医院医务人员职称评定制度

        推行公立医院去行政化,逐步取消事业单位编制,以岗位管理取代身份管理。按照评聘分开、强化聘任的原则,实行医务人员专业技术资格认定制和职务聘任制。逐步将医务人员职称评定由公立医院和行政机关向社会组织过渡,打破岗位和单位的限制,实现个人的自主申报。严格职称晋升的资质标准和考评程序,要把为基层、社会服务纳入职称和绩效考核指标体系,坚持初级晋中级、中级晋副高、副高晋正高的每个任期内要到基层或下级医院服务不少于1年。

       2.10建立公立医院发展基金

        以公立医院发展基金的方式落实政府投入责任,将政府补偿、医保基金和社会捐赠等纳入基金统一管理,用于公立医院建设发展和运行成本的合理补偿。全面落实政府对医院的基本建设及大型设备购置、重点学科发展、人才培养、承担公共卫生任务和紧急救治、支边、支农、公共服务等投入政策,使医院在公共服务供给中发挥更大的作用。

       2.11完善分级诊疗制度

        推行社区首诊和医院门诊预约制,建立“全科型医院-临床型医院-研究型医院”三级诊疗体系,除急诊外,患者必须经过临床型医院、全科型医院逐级转诊,才能到研究型医院就诊,医保才予以支付相关费用。建立家庭医生责任制,开展家庭医生培训与资格认定,推广家庭医生定点负责、划片签约、上门服务。依托医院管理集团,将社区医院医务人员和家庭医生纳入公立医院集中统管,定期轮换派驻基层开展医疗服务。完善公立医院医生多点执业及自由流动的实施细则,医生经申报审批后可在院外选择3~4个执业工作室。制定激励政策和待遇措施鼓励医生下沉基层。

       2.12健全完善综合评估标准

        建立以公益性和运行效率为核心的公立医院绩效考核标准,研究制定基础设施、支撑平台、工作环境及学科人才、综合技能的验收标准,形成科学规范、动态可行的医院发展评价体系。建立健全医、护、药、技及各类行政岗位人员的培训内容、上岗资质和考评准入标准。规范预防、医疗、保健、康复和心理等各类健康服务及投入项目的技术标准、章程要求和质量安全指南。

       2.13完善医疗费用支付制度改革

        完善基本医疗费用支付方式,积极探索实行按病种付费、按人头付费、总额预付费等方式,及时足额支付符合医疗保障政策和协议规定的费用。落实医疗救助、公益慈善事业的项目管理和支付制度。完善补充保险、商业健康保险和道路交通保险等第三方保险支付方式,有效减轻群众医药费用负担。在加强政府指导,合理确定医疗服务指导价格,合理控制医院医药总费用、次均费用的前提下,探索由医院(医院代表)和医疗保险经办机构谈判确定服务范围、支付方式、支付标准和服务质量要求。

       2.14完善医药分开配套政策

        完善国家基本药物制度,改革药品流通体制,坚持集中采购,分类保障,加强批药、生产、定价、流通、采购等治理,严格控制药品流通环节加价率。完善医药供应体系,推行医药分开制度,构建透明、科学、直达的药品配送供应渠道,明确医院、药企和流通企业等在处方管理、药品质量、供应效率及给药途径等用药安全方面的监督管理和责任追究机制。建立公立医院日常用药、急诊用药以及突发公共卫生事件应急处置用药等专项药品和罕见病重大药物分类管理机制。

       2.15依法实行全行业监管

        加强卫生行政部门医疗服务监管职能,建立健全医疗服务监管机制。各级各类公立医院不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质,均按属地化原则由卫生行政部门实行统一规划、统一准入、统一监管。完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制。通过严格执法打击各种形式的非法行医活动,查处各类医疗机构的超范围诊疗活动。

       2.16加强公立医院监管能力建设

        以立法的形式明确监管部门的权利义务、职权职责,推行卫生部门主管主责制。完善多方监管机制,构建政府监管为主体、行业学会监管为辅助、社会公众监管为补充、医院自我监管为基础的监管体系。建立医疗卫生专职监管队伍,赋予医疗卫生执法权。完善公立医院信息公开制度,建立统一的信息公开网络平台,依法依规、及时准确披露公立医院整体运营、治理及管理架构、医疗技术进展、医德医风、医疗质量、经营者薪酬等信息。充分发挥媒体舆论监督作用,有效保障社会公众对公立医院的知情权和监督权。

       2.17界定公立医院基本医疗服务责任

        完善公民福利型基本医疗服务标准及实施细则,对公立医院在突发公共卫生事件、社区医疗服务、疾病预防控制、特殊群体医疗保障(精神疾病、妇幼保健)、计划生育、血站、急救中心等服务项目中的强制性社会责任进行明确细化,对未履行好基本医疗服务责任的要追究法律责任。

      3规范医院内部管理制度

       3.1建立完善公立医院治理结构

        依法规范公立医院内部法人治理结构,组建董事会、监事会、股东大会、职工代表大会和医院管理层,建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制。充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用和经营层的经营管理作用。加强公立医院党组织建设,发挥党委的政治核心领导作用,党委书记与董事长原则上应由同一人担任。党委推荐2~3名院长人选,由董事会从中选择一名。强化对董事会的考核评价和管理,对重大决策失误负有直接责任的要及时调整和解聘,并依法追究责任。

       3.2建立科学合理的人事薪酬制度

        落实医院用人自主权,全面推行聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度。合理确定各类人员收入水平,管理人员薪酬参照国有大中型企业经理薪酬办法,依据底薪+绩效工资的方法确定;医务人员采取基本工资+绩效奖励机制(基本工资以技术职称确定,绩效奖励基数占总收入不低于70%),重点向临床和公共卫生一线、业务骨干、关键岗位和有突出贡献的人员倾斜,并建立动态调整机制。严禁设定创收指标,严禁将医务人员收入与医院和科室收入挂钩。3.3强化医院内部监督机制推进院务公开,健全以职工代表大会为基本形式的医院民主管理制度,加强医院职工民主监督。加强审计、财务、纪检等部门的联合监管,强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督,实行分事行权、分岗设权、分级授权。强化医院内部流程控制,定期轮岗,防止权力滥用。落实医院内部监事会对董事和医院高级管理人员的监督。董事会、监事会均应安排医院职工代表参加。

       3.4健全完善财务管理制度

        完善医院预算管理制度,健全以医疗收入预算、医疗业务支出预算和现金流量预算等为重点的预算审核和执行机制,加强预算分析和绩效考核。完善医院成本费用管理控制制度。建立内部审计制度和审计机构。落实财务管控制度责任制,对医院各独立部门制定清晰明确的财务责任制度。加强财务风险预警和防范,建立财务预警系统,结合医院实际设置预警临界点指标。

       3.5创新完善质量安全管理机制

        建立科学动态的主要医疗数质量指标和管理质量指标考评体系。规范各类技术创新、引进开展和成果转化的标准要求,构建新技术应用的临床标准体系。实施临床路径管理,规范诊疗行为,加强临床治疗的风险控制。推行医生首诊制、主诊制、主刀制和主检负责制,实行医务人员不良行为积分制度和医疗质量终身追责制。推动基本药物、疫苗、生物制品、高风险药物、医用生物材料及基础性、通用性和高风险医疗器械的质量标准升级管控。

       3.6建立完善临床与科研相融合的科技创新机制

        构建“临床问题-实验研究-临床治疗”的转化医学循环模式,加大基础学科、临床学科、辅诊学科创新研究的无缝协作及国内外联合,形成医药结合、医工结合、基础与临床结合、研究与转化相配套的科技创新模式。加强科研过程的质量管控,严把课题、论文、成果和转化的督导验收。健全基础-临床-产业-人才的一体化管理模式,建立医院与企业、院校、科研单位的协作攻关机制。推进国家临床研究中心和临床生物样本库建设,整合创新资源和基础平台建设,构建矩阵式、网格化的科技创新联盟。

       3.7创新完善学科人才建设机制

        大力开展研究型学科建设、研究型人才培养,健全研究型学科评估制度和标准体系,以疾病类别为牵引整合学科资源,通过优势互补提高学科整体能力。推动生命科学、材料科学、数理化学、信息科学等与医学的渗透融合,形成现代医学生物技术研发的跨领域学科共同体。发挥医院临床资源优势,以培育临床与科研兼优的研究型人才为目标,建立领军型人才、管理型人才、保障型人才和创新型人才等标准条件、管理模型和评估体系。

       3.8建立医院信息化网络化管理体系

        建立集合基因数据库、数字医学影像、移动终端互联、远程医疗服务、信息技术辅助医学决策等技术的智能云服务体系,依托物联网、通信网和互联网技术构建数字化管理系统,对诊疗服务、物资保障、经费管理等数据进行实时精准监控,对医院发展的现状短板和趋势走向进行分析研判,实现科学化、智能化、即时化、精细化管理。

       3.9创新完善后勤专业化、生态化、人文化服务机制

        建立完善后勤保障机构功能专业化、队伍素质专业化、知识技能专业化的制度标准。推动医院后勤硬件建设向智能化贴近,软件建设向人文化拓展,建设和营造生态绿化、节能环保的服务环境标准。制订流程方便快捷、态度亲善热忱、照料精心细致、花费适度合理、环境优雅温馨、效果放心满意的服务评估标准。

       3.10创新完善医患和谐促进机制

        健全完善医患关系调节和平衡机制,探索建立具有公信力、专业、有效的第三方机构主导医疗纠纷调解,逐步将医患关系的协调纳入法治化轨道。健全公立医院安全管理网络体系,构建以院党委(董事会)为领导核心,以行政组织体系为主导,各业务领域安全管理队伍为基础,地方行政、公安为辅助,信息化管理平台为支撑,立体交叉、横向到边、纵向到底的安全管理体系。

      4创新医院服务社会制度

       4.1落实公立医院普惠式健康服务责任

        完善公立医院深入群众开展义诊咨询和健康知识教育的制度机制,构建全民健康的理论与实践研究体系,建立制度化、智能化、普及化的健康培训和服务模式。推进对基层的帮带协作,建立公立医院参与医养结合、家庭病床、临终关怀、儿童保健、慢病干预等健康服务的制度机制。建立医疗救助制度,研究制定服务贫困和弱势人群的措施办法。联合社区卫生组织、社会慈善机构、志愿者组织、干休所、养老院及家庭单元,主导构建集信息网络、综合技能于一体,急慢分治、上下联动的社会健康服务体系。

       4.2提升公立医院个性化健康服务功能

        建立个性化健康档案和开放查询制度,强化及时、科学的个性化健康预测、预防和干预。推行研究型诊疗模式,探索对各种慢病、肿瘤以及疑难疾病进行汇集式诊断,提出疾病的个体化治疗方案,引领医疗服务向安全精准、高效经济的个性化、人文化方向发展。建立终生健康维护机制,依据个人的年龄性别、遗传因素、成长环境、生活习惯和职业特点等,开展贯穿生命全程的针对性健康指导。

       4.3加强公立医院智能化健康服务机制

        应用大数据、云计算、智能云、互联网等技术,建立医疗保健信息服务平台。规范医疗物联网和健康医疗应用程序管理,开展互联网在线健康咨询、预约诊疗、候诊提醒、划价缴费、诊疗报告查询等便捷服务。建设全国或区域性影像数据中心、医学检验中心、病理诊断中心以及医疗服务大数据中心,运用信息化、智能化技术设备,面向基层、偏远和欠发达地区,开展远程病理诊断、影像诊断、检验诊断、专家会诊、监护指导、手术指导等远程医疗服务。

       4.4完善公立医院一体化综合服务体系

        建立健康教育一体化机制,联合新闻媒体、社会团体、社区学校等广泛开展防病治病基本知识推广普及。推行疑难复杂病诊疗一体化,针对疑难复杂病诊治,提倡多学科协作,整合相关门诊、检验、放射、手术、临床学科和护理单元组建专病中心。推行疾病预防和突发性公共卫生事件应急处置一体化,联合科研院所、防疫机构和生产企业构建国家生物安全和公共卫生服务保障体系。推行在岗培训和技术帮带一体化,开展与基层医疗机构双向代职、科研协作和点面指导。推行医学技术创新和成果转化一体化,加强临床与科研在理论理念和实践转化的整体融合。推行分级诊疗一体化,整合医联体学科布局、人才优势和信息资源,构建转诊、预约、医嘱和慢病管理统一平台。

      5强化组织领导

       5.1加强统筹指导

        各级党委和政府要高度重视建立现代公立医院管理制度,将其作为全面深化公立医院改革的核心内容列入重要议事日程,建立专项会议制度,明确相关部门职责分工,统筹协调解决重大问题,确保各项改革举措贯彻落实、落地发力。要逐级制定建立现代公立医院管理制度工作方案,明确工作步骤,细化政策措施,认真研究部署。上级政府要加强对下级政府的指导和督促检查。

       5.2注重整体推进

        建立现代公立医院管理制度是一项艰巨复杂的工作,必须置于我国医药卫生体制改革总体进程之中,渐进有序、积极稳步推行。把推行现代公立医院管理制度与推进健康中国建设、深化医药卫生体制改革等结合起来,从制度改革、机制完善、体系优化、模式创新等方面系统改革、同步完善。通过综合集成改革,放大制度创新优势,全面提升公立医院管理效益,让公众切身感受到改革给公立医院带来的向上向好。

       5.3突出因地制宜

        各级政府紧密结合本地区社会经济发展和人民群众健康需求实际,研究制定适合本地区公立医院建设发展的发展模式、制度体系和运行机制,使现代公立医院管理制度深深地植根于当地实际,确保制度的生命力创造力。已经试行推开的地方,要紧跟进程,及时总结经验,不断成熟完善;尚未推行的地方,可以本文为指导,学习借鉴其他地方经验,抓紧展开制度论证、试点和推进工作。


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  :2018-11-26  【】  【